Fra poco più di sei mesi dovrebbe diventare operativo il Patto Europeo per la Migrazione e l’asilo. Sulla carta questo “Patto” tra Unione Europea e Stati membri” dovrebbe dare finalmente forma in modo integrato alle “politiche comuni” previste dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea in materia di controllo delle frontiere (art.77) politiche di asilo (art.78) e migratoria (art.79).
La situazione attuale è caratterizzata da uno “sbilanciamento” in direzione della sicurezza interna rispetto alle complementari dimensioni della libertà e giustizia. La società civile e la stessa accademia hanno parlato di una progressiva “Orbanizzazione di queste politiche.
Alle origini del Patto
Al cuore di una decina di misure legislative che inquadrano il Patto e che hanno richiesto più di dieci anni di negoziati vi è il regolamento (UE) 2024/1351 sulla gestione dell’asilo e della migrazione che introduce un ciclo annuale di gestione della migrazione in cui ogni stato membro dovrebbe da un lato assumersi le proprie responsabilità e, dall’altro partecipare a un meccanismo di solidarietà nei confronti degli Stati membri più esposti ai flussi migratori.
A imporre un approccio coordinato e globale a livello europeo non è solo il fatto di essere membri della stessa Unione quanto il fatto che gli Stati membri condividono uno spazio senza frontiere interne in cui deve essere assicurata tanto la mobilità dei cittadini europei che di quelli dei paesi terzi e nel quale valgano in ogni parte le stesse condizioni di sicurezza le condizioni in cui assicurando al tempo stesso un elevato livello di sicurezza.
In questa prospettiva un approccio integrato europeo alle politiche migratorie e di asilo è la logica evoluzione dell’approccio integrato alla gestione delle frontiere interne ed esterne avviato nell’ormai lontano 1985 con gli accordi di Schengen.
Rispetto alla gestione integrata delle frontiere che nel corso degli anni ha visto il territorio dell’Unione Europea trasformarsi in una delle aree più controllate del pianeta (anche grazie al codice di Schengen e al discusso ruolo di Frontex), la gestione integrata delle politiche di asilo e di migrazione si è imposta come il logico completamento.
Tuttavia, essa si è rivelata una sfida molto più impegnativa perché mentre vi è, da sempre, un consenso unanime nella tutela delle frontiere comuni, vi sono state e vi sono tuttora ampie divergenze fra gli stati membri quanto a politiche che incidono su libertà e diritti fondamentali come quelle migratorie e di asilo.
Tali divergenze sono tuttora presenti soprattutto per ragioni di politica interna nonostante tutti gli Stati membri siano parti della Convenzione di Ginevra sui rifugiati, della Convenzione europea sui diritti dell’Uomo e, soprattutto debbono applicare le norme del Trattato e della Carta Europea dei diritti fondamentali.
Proprio per superare ostacoli nel processo decisionale e costruire uno spazio giuridico sovranazionale comune anche in questi campi, su proposta dell’allora Cancelliere Khol, già nel 1997 con il Trattato di Amsterdam si era deciso di trasferire progressivamente queste politiche dalla sfera intergovernativa (cd “Terzo pilastro”) a quella “comunitaria” che, almeno sulla carta, avrebbe assicurato un processo decisionale più efficace grazie all’abbandono dell’unanimità, al passaggio alla maggioranza qualificata e alla codecisione con il Parlamento europeo.
Di più, con il Trattato di Amsterdam e successivamente con il Trattato di Lisbona migrazione e asilo venivano integrati nella più ampia strategia di trasformare l’Unione in uno Spazio europeo di libertà sicurezza e giustizia. E’ stato così possibile nel corso degli anni definire prima delle norme minime comuni in materia di asilo, a rafforzarle nel 2013 per giungere proprio con il Patto Migrazione e asilo alla costruzione di un sistema europeo comune di asilo (CEAS) e di alcune norme in materia di migrazione, soprattutto in vista del contrasto a quella irregolare e alla espulsione (eufemisticamente definita “rimpatrio” ) di quanti entrino sul territorio dell’Unione o vi si trattengano oltre il termine del visto.
Questo “sbilanciamento” in direzione della sicurezza interna rispetto alle complementari dimensioni della libertà e giustizia si può comprendere se si pensa la politica legislativa europea in materia di migrazione e asilo anche se non è più formalmente “intergovernativa” resta però fortemente condizionata dai Ministri degli interni che dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona possono anche contare, all’interno della Commissione, sul sostegno e l’iniziativa di un influente Commissario per gli Affari Interni e di non meno di una decina di Agenzie operative europee (di cui Frontex, l’Agenzia per l’Asilo e Europol sono solo le più note).
E’ solo il caso di segnalare che la deriva securitaria delle politiche europee migratorie e di asilo è stata contestata negli anni dalla società civile e dalla stessa accademia (che ha parlato di una progressiva “Orbanizzazione” di queste politiche) e che tale deriva si è recentemente rafforzata per il progressivo allineamento dello stesso Parlamento sulle posizioni del Consiglio a seguito di elezioni che hanno visto il rafforzamento soprattutto dei gruppi di centro-destra.
A limitare i danni di una legislazione europea spesso ambigua o reticente in materia di diritti fondamentali sono comunque rimasti i giudici della Corte dei Diritti dell’Uomo e della Corte di Giustizia a Lussemburgo sempre più sollecitati in queste materie dai giudici nazionali.
La scommessa funzionalista del Patto Migrazione e Asilo
Per contrastare le possibili tendenze centrifughe degli Stati Membri e le incoerenze derivanti da politiche nazionali divergenti la scommessa per la Commissione con il “Patto” è stata quella di costruire non solo un quadro normativo vincolante, ma anche uno spazio di amministrazione integrata tra livello nazionale e sovranazionale incentivata dalla promessa di ingenti risorse finanziarie europee e dal sostegno operativo delle agenzie europee.
Per allineare per quanto possibile gli Stati membri sulla stessa linea di partenza la Commissione ha quindi definito, con due anni di anticipo rispetto alla scadenza per la piena operatività del Patto la Commissione, con una prima Comunicazione le tappe di avvicinamento alla scadenza del giugno 2026.
Essa ha chiesto in particolare agli Stati membri di definire dei piani nazionali che descrivessero la situazione esistente, le carenze da colmare e le misure amministrative e legislative nazionali necessarie per allinearsi agli standards previsti dalle norme del Patto e le necessità finanziarie e operative in vista del primo ciclo di solidarietà europea.
In particolare gli Stati membri sono sono stati invitati a:
·riesaminare i rispettivi quadri giuridici nazionali e necessari adeguamenti delle norme legislative e amministrative,: il piano di attuazione nazionale dovrebbe includere il calendario per la presentazione e l’adozione di tali misure a livello nazionale;
·riesaminare e adeguare, ove necessario, gli attuali assetti organizzativi, comprese le strutture di coordinamento all’interno dei servizi, e “se necessario, gli Stati membri dovranno individuare e pianificare l’istituzione di strutture nuove o la riorganizzazione di servizi, o prendere in considerazione sistemi integrati di gestione dei casi; il piano di attuazione nazionale dovrebbe includere una descrizione delle strutture e dell’organizzazione attuali (a livello nazionale, ma indicando anche i compiti delegati alle autorità regionali o locali), le modifiche necessarie e il calendario per la loro attuazione”;
·riesaminare e adeguare, ove necessario, i flussi di lavoro amministrativi, “per individuare gli strumenti di informazione attualmente disponibili e valutare la necessità di svilupparne di nuovi”;
·riesaminare le capacità esistenti in termini di risorse umane definendo “le esigenze di assunzioni e formazione”;
·individuare le modalità di cooperazione con i portatori di interessi o le organizzazioni competenti (ad esempio associazioni di avvocati, organizzazioni non governative (ONG), soggetti privati);
·riesaminare le capacità esistenti e individuare le “esigenze in termini di infrastrutture e attrezzature e delle eventuali esigenze in materia di logistica, per quanto riguarda, ad esempio, le infrastrutture fisiche per l’accoglienza e il trattenimento nel territorio e alle frontiere, le infrastrutture informatiche, la connettività internet e l’ambiente di sicurezza”;
I piani nazionali degli Stati Membri sono stati piuttosto variegati e, purtroppo sono solo in parte accessibili . Purtroppo, nel caso dell’Italia il Governo ha rifiutato per ragioni di sicurezza pubblica (!?) l’accesso alle risposte inviate alla Commissione per cui è oggi impossibile sapere sulla base di quali argomenti oggettivi la Commissione abbia potuto presentare l’11 novembre scorso la prima “Relazione europea annuale sull’asilo e la migrazione (2025)”.
Con questa prima Relazione la Commissione ha determinato gli Stati membri che nel corso dei dodici mesi precedenti (a) sono stati soggetti a pressioni migratorie, (b) a rischio di pressioni migratorie o (c) in una situazione migratoria significativa, in linea con il regolamento (UE) 2024/1351.
Compensazioni per stati con pressione migratoria (fra cui l’Italia) o in situazioni migratori significative
In particolare la Grecia e Cipro sono stati considerati soggetti a pressioni migratorie insieme a Italia e Spagna a causa dell’elevato numero di arrivi a causa di sbarchi ricorrenti a seguito di operazioni di ricerca e soccorso (“SAR”), e “la cui entità è tale da creare obblighi sproporzionati rispetto alla situazione complessiva nell’Unione persino su un sistema di asilo, accoglienza e migrazione ben preparato dello Stato membro interessato.”Questi quattro Stati membri avranno pertanto accesso alla riserva di solidarietà prevista dall’articolo 57 del regolamento (UE) 2024/1351
La riserva di solidarietà è un elemento centrale del nuovo quadro per garantire una distribuzione più equa delle responsabilità nel gestire le pressioni che la migrazione può creare.
Allo stesso tempo, la Commissione ha riconosciuto che Bulgaria, Repubblica Ceca, Estonia, Croazia, Austria e Polonia stanno affrontando “situazioni migratorie significative” a causa delle pressioni sostenute negli ultimi cinque anni. Questa designazione consente loro di richiedere uno sconto totale o parziale dei loro contributi (sia finanziari che in termini di ricollocazione) al meccanismo di solidarietà nel prossimo semestre dopo l’entrata in vigore del regime.
La Commissione ha poi identificato Belgio, Bulgaria, Germania, Estonia, Irlanda, Francia, Croazia, Lettonia, Lituania, Paesi Bassi, Polonia e Finlandia come “paesi a rischio di pressione migratoria” nel prossimo anno.
I criteri per questa classificazione “a rischio” includono un numero costantemente elevato di arrivi, sistemi di accoglienza sovraccarichi e la potenziale manipolazione della migrazione da parte di paesi terzi come la Russia. Sebbene non siano esentati per il momento, questi paesi avranno accesso prioritario allo strumento di sostegno alla migrazione dell’UE, che fornisce finanziamenti di emergenza, aiuti operativi e coordinamento politico.
Sulla base della proposta della Commissione sta ora al Consiglio decide quali paesi rientrano in ciascuna categoria.
La solidarietà è obbligatoria, il ricollocamento no
Va notato che mentre la solidarietà è obbligatoria non lo è il ricollocamento dei migranti.
Ciò significa che i paesi hanno in ultima analisi la possibilità di scegliere se accettare i migranti, contribuire con un pagamento finanziario per ogni persona che rifiutano di accogliere o offrire un’altra forma di assistenza.
Questo accordo è stato concepito per venire incontro a paesi come la Polonia, l’Ungheria e la Repubblica Ceca, che si sono opposti all’obbligo di ricollocamento dei richiedenti asilo quando il quadro è stato concordato nel giugno 2023.
La Commissione non ha pubblicato dettagli sul numero di ricollocamenti proposti o sull’importo offerto in sostituzione. In base alla legislazione sul patto sulla migrazione, queste informazioni non saranno rese pubbliche fino a quando i paesi dell’UE non avranno deciso l’entità finale del fondo di solidarietà.
I negoziati per trasformare la proposta di riserva di solidarietà in un atto giuridicamente vincolante del Consiglio sono ormai in corso.
Per quanto riguarda le scadenze future bisogna tenere presente che:
. nel marzo 2026 la Commissione riferirà nuovamente sui progressi compiuti nell’attuazione del patto prima della sua entrata in applicazione. La Commissione elaborerà inoltre una strategia europea di gestione dell’asilo e della migrazione a lungo termine, definendo una tabella di marcia strategica e operativa ad alto livello per un sistema comune solido e adattabile alle circostanze in rapida evoluzione.
– Entro il 12 luglio 2026, e nuovamente entro il 15 ottobre 2026, la Commissione valuterà l’applicazione delle norme in materia di competenza da parte degli Stati membri, e applicherà l’articolo 60, paragrafo 3, quarto comma, del regolamento (UE) 2024/1351 se in uno Stato membro sono individuate carenze sistemiche.